22 Ноября 2014, 12:12

Реестр мертвых агентов

Пикет возле Госдумы против ужесточения закона об НКО. Москва, 6 июля 2012 года. Фото: Наталья Колесникова / AFP

21 ноября исполнилось два года с момента вступления в силу поправок «об иностранных агентах». Открытая Россия напоминает, как создавался этот закон и к чему привел.

Как принимали

В пятницу 29 июня 2012 года группа из шести депутатов (И.А. Яровая, А.Л. Красов, А.Г. Сидякин, М.Е. Старшинов, А.С. Шхагошев, В.А. Никонов) внесла законопроект № 102766-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».

2 и 3 июля к инициаторам законопроекта присоединились еще двое депутатов. 3 июля комитет Государственной думы одобрил законопроект и предложил его принять в первом чтении.

В пятницу 6 июля список инициаторов законопроекта дополнился еще 244 депутатами. И в тот же день законопроект был принят в первом чтении. 13 июля (понятно, что в пятницу) Госдума приняла законопроект во втором и третьем чтениях. «За» проголосовало 374 депутата (83,1%). Не голосовала (практически в полном составе) лишь фракция «Справедливая Россия».

18 июля законопроект одобрил Совет федерации, а 20 июля — подписал президент Владимир Путин.

С момента внесения законопроекта в Госдуму до подписания законопроекта президентом прошло 22 дня.

23 июля закон был опубликован в «Российской газете», а 21 ноября 2012 года поправки к закону о «О некоммерческих организациях» вступили в законную силу.


Как действует

В декабре 2012 года в Минюст РФ добровольно обратилась первая НКО — Чувашская Республиканская правозащитная общественная организация «Щит и Меч». Организация не скрывала провокационности своих действий: она хотела выяснить, как работает закон изнутри. В январе 2013 года Министерство юстиции РФ ответило НКО «Щит и Меч», что деятельность по защите прав и свобод человека не может являться деятельностью НКО — иностранного агента. «Щит и меч» в реестр не внесли.

В ходе выступления в Государственной думе министр юстиции Александр Коновалов заявил, что «данный закон не является репрессивным и не предполагает жестких проверок и санкций со стороны Минюста».

В апреле 2013 года Минюст России возбудил дело об административном правонарушении в отношении Ассоциации в защиту прав избирателей «Голос» и руководителя Ассоциации Лилии Шибановой.

В этом же месяце мировым судьей судебного участка Ассоциация «Голос» и ее руководитель Лилия Шибанова были привлечены к административной ответственности в виде штрафа в размере 300 000 и 100 000 соответственно. В июне 2013 года решение вступило в законную силу.

Судебные чиновники и юристы на заседании по делу НКО «Голос». Москва, 25 апреля 2013 года. Фото: Андрей Смирнов / AFP

Весной 2013 года Генеральной прокуратурой РФ в регионы было направлено указание на проведение проверок НКО. Региональные прокуратуры инициировали проверку более 1000 некоммерческих организации по всей стране.

Летом 2013 года по результатам проверок районными прокуратурами в адрес более 60 организаций были направлены представления или предостережения о недопустимости нарушения законодательства, регулирующего деятельность НКО — «иностранных агентов». В отношении нескольких организаций были возбуждены административные дела по статье 19.34 КоАП РФ.

В конце июня 2013 года в реестре НКО, выполняющих функции иностранного агента, появилась первая запись. Минюст России включил в нее Некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции в странах СНГ», добровольно подавшее заявление о включении в реестр.

Многие НКО, столкнувшиеся с проведением проверок, предприняли попытку обжалования прокурорских предписаний в судебном порядке.

Три организации были привлечены к административной ответственности в связи с неподачей обращения в реестр иностранных агентов. И лишь в отношении одной организации суд отказал в привлечении к ответственности, установив, что НКО не ведет политической деятельности.

Анализ судебной практики по обжалованию актов прокурорского реагирования показал, что распределение побед НКО и проигрышей представляет примерно равные части.

Осенью 2013 года пять НКО обратились в Конституционный суд РФ с жалобой на неконституционность положений законодательства, регулирующих деятельность НКО — «иностранных агентов».

В реестре НКО, выполняющих функции иностранных агентов, за весь 2013 год числилась только одна организация. Ни одна из НКО, которые были подвергнуты штрафам, не вступила в реестр иностранных агентов. Большинство организаций фактически прекратили свою деятельность.

Конституционный суд РФ в апреле 2014 года вынес постановление, согласно которому признал положения законодательства об НКО соответствующими Конституции, однако указал, что размеры административных штрафов (их минимальный порог) противоречат Конституции, и обязал законодателя снизить минимальный размер административного штрафа по ст. 19.34 КоАП РФ.

В мае 2014 года в Государственную думу был внесен законопроект, позволяющий Минюсту проводить принудительное включение НКО в реестр «иностранных агентов». В течении двух недель законопроект был принят. В день вступления в силу изменений Минюст самостоятельно внес в реестр «иностранных агентов» пять НКО, еще пять НКО были внесены в июле, две — в августе, одна — в сентябре, одна — в октябре и две — в ноябре 2014 года.

В настоящий момент в реестре содержатся записи о 17 некоммерческих организациях.

Ухудшение положения НКО в связи с приобретением статуса «иностранного агента» — дополнительные обязанности:

— предоставление в Минюст России отчета о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов — один раз в полгода;

— предоставление в Минюст документов о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников, — ежеквартально;

— предоставление в уполномоченный орган аудиторского заключения — ежегодно;

— размещение в интернете или предоставление СМИ для публикации отчета о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в уполномоченный орган или его территориальный орган — один раз в полгода;

— указание в материалах, издаваемых и (или) распространяемых НКО — иностранным агентом, в том числе через СМИ и (или) с использованием интернета, что эти материалы изданы и (или) распространены НКО, выполняющим функции иностранного агента.


Дополнительная ответственность

Уголовная

СТАТЬЯ 330.1 УК РФ. Злостное уклонение НКО — иностранных агентов от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения организации в реестр, — наказывается штрафом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок.

Административная

СТАТЬЯ 19.5.7-2 КоАП РФ: Непредставление НКО, выполняющих функции иностранного агента, необходимой информации в соответствующий государственный орган предусмотрен штраф для должностных лиц — от 10 тыс. руб. до 30 тыс. руб., для юридических лиц — от 100 тыс. руб. до 300 тыс. руб.

СТАТЬЯ 19.34 КоАП РФ: Часть 1. Осуществление деятельности некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, — штраф для должностных лиц — от 100 тыс. руб. до 300 тыс. руб., для юридических лиц — от 300 тыс. руб. до 500 тыс. руб. Часть 2. Издание некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, материалов и (или) их распространение, в том числе через средства массовой информации и (или) с использованием сети «Интернет», без указания на то, что эти материалы изданы и (или) распространены некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, — штраф для должностных лиц в размере от 100 тыс.руб. до 300 тыс. руб.; на юридических лиц — от 300 тыс.руб. до 500 тыс. руб.


Выводы и прогнозы

За два года действия поправок в законодательство о некоммерческих организациях так и не сформулированы четкие критерии политической деятельности, что приводит к инициации преследования НКО со стороны государственных органов, в основном прокуратуры.

Увеличению прессинга на некоммерческий сектор способствует устранение Министерства юстиции от участия в формировании не карательной правоприменительной практики, как по административным делам, так и по делам об обжаловании актов прокурорского реагирования. Изначальная позиция Минюста заключалась в постепенном толковании положений закона через судебное правоприменение. В настоящее время Минюст самоустранился, оставив за собой лишь право ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Фото: Кирилл Кудрявцев / AFP

За прошедшие два года не разработана система выхода НКО из реестра иностранных агентов. 17 ноября 2014 года Владимир Путин вроде бы поддержал предложение разработать такую процедуру. Это дает надежду на появление механизма выхода из реестра. Однако большинство представителей некоммерческого сектора уверены, что эта процедура будет максимально затруднена.

Оценивая действия властей по наполнению реестра НКО, выполняющих функции иностранного агента, можно предположить, что следующие шаги будут направлены на изоляцию вошедших в реестр организаций от общественной жизни. Например, может быть введен запрет на выдвижение кандидатов в общественные наблюдательные комиссии, запрет на проведение совместных мероприятий с органами государственной и муниципальной власти, запрет на проведение публичных мероприятий и т.п.

Практическое применение закона приводит к ликвидации НКО, попавшей в реестр иностранных агентов. Одной из причин является невозможность уплаты административного штрафа из-за отсутствия средств у НКО, другой — невозможность изыскать ресурсы для подготовки и предоставления отчетности.

Реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента, уже стали называть «реестром мертвых агентов».

util