30 June 2016, 08:00

Atlantic Council: Стоит ли отказаться от Минских соглашений? Два мнения американских экспертов

Исследовательский центр Atlantic Council провел 22 июня в Вашингтоне дебаты о том, следует ли в нынешней ситуации настаивать на выполнении Минских соглашений, и опубликовал на своем сайте заметки участников дискуссии — старшего директора по правам человека и свободам Института Маккейна Дэвида Крамера и бывшего посла США в Украине Джона Хербста


Дэвид Крамер: «Минские соглашения пора отправить на слом»

Минское соглашение о прекращении огня, подписанное 15 февраля 2015 года лидерами России, Украины, Германии и Франции, а также представителями ОБСЕ и оккупированных Россией территорий (ДНР и ЛНР), просто не работает. Пора отказаться от него и принять декларацию западных государств, которая даст России понять, что что санкции сохранятся, а в дальнейшем будут расширены, если Россия не выполнит несколько ключевых условий. Это вывод ее войск и вооружений из Украины включая Крым), уважение к суверенитету и территориальной целостности Украины, восстановление контроля украинских властей над государственной границей и возвращение Украине ее граждан, похищенных на ее же территории. Дальнейшие переговоры с Москвой не имеют смысла, учитывая, что российские официальные лица даже не признают факт присутствия ее сил на территории Украины.

Несмотря на то, что Россия не выполнила ни одного из условий Минских соглашений, против нее не ввели никаких новых санкций. Напротив, несколько европейских лидеров во главе с министром иностранных дел Германии Франком-Вальтером Штайнмайером и вице-канцлером Зигмаром Габриэлем, а также французский парламент безответственно призвали к облегчению, если не к полной отмене санкций. Если бы не канцлер Германии Ангела Меркель, продление санкций Евросоюза было бы в опасности.

Защитники Минских соглашений утверждают, что они уменьшили интенсивность боевых действий. Но в действительности больше четырех тысяч украинцев были убиты после подписания второго Минского соглашения в прошлом году — почти половина всех жертв с момента вторжения России в Украину в конце февраля 2014 года. Серьезное обострение боев в последние два месяца противоречит утверждению, что Минск сохранил мир.

В дополнение защитники соглашений утверждают, что никакой альтернативы им нет. То же самое можно было сказать после подписания первого Минского соглашения в сентябре 2014 года, но через пять месяцев на смену ему пришла еще худшая договоренность. В сущности, такие утверждения — попытки прикрыть нежелание включиться в необходимую, хотя и трудную работу по созданию инновационной альтернативы Минску. Это потребует участия президента США, но Барак Обама, к сожалению, не проявляет интереса к такому проекту, переложив всю ответственность за разрешение кризиса на Меркель.

Украина подписала соглашения и обязана их соблюдать, утверждают защитники Минска. Но США и Великобритания, так же как и Россия, подписали Будапештский меморандум 1994 года — соглашение, которое фактически убедило Украину отказаться от доставшегося ей в наследство от СССР ядерного оружия в обмен на уважение других подписавших сторон к ее суверенитету и территориальной целостности. Однако никто из официальных лидеров, кроме украинцев, не поднимает сейчас вопрос о Будапештском меморандуме.

Более того, Минские соглашения вынудили Петра Порошенко под чудовищным давлением российских сил, окруживших Дебальцево, пообещать то, что может сделать только Верховная Рада, а именно принять поправку к Конституции и провести законодательную реформу, которая обеспечит проведение местных выборов в ДНР и ЛНР. Порошенко попросту не может набрать триста голосов в Раде, чтобы провести поправку к Конституции. В прошлом августе во время акций протеста против рассмотрения Радой проекта поправки были убиты четыре человека, что показывает, насколько чувствительна эта проблема для Украины.

Самый убедительный аргумент в поддержку Минска заключается в том, что единственный способ убедить европейцев продлить действие санкций — продемонстрировать им, что Россия не соблюдает условия соглашений. Но с этим аргументом связана и проблема: те же соглашения используются для давления на Украину с тем, чтобы она приняла законы, необходимые для проведения местных выборов в ДНР и ЛНР. Киев нужно освободить от этого давления Запада.

Украина не контролирует ДНР и ЛНР; как она может принимать поправки, пусть даже и временные, позволяющие провести там местные выборы? Как быть с 1,7 млн. перемещенных лиц — получат ли они возможность участвовать в этих выборах? По Минским соглашениям, выборы в этих регионах должны быть проведены «в соответствии с украинским законодательством» и «в соответствии со стандартами ОБСЕ и под наблюдением ОБСЕ и Бюро по демократическим институтам и правам человека». Как это можно сделать, когда Россия контролирует регион, а бои не прекращаются?

Но даже если Запад прекратит давление на Украину в связи с местными выборами, в Минских соглашениях все равно есть фатальные изъяны. К примеру, вот несколько из них:

— В соглашениях говорится о выводе «всех иностранных вооруженных формирований», но нигде конкретно не упоминаются российские силы. Поскольку Кремль лжет о том, что его сил в Украине нет, Россия может настаивать, что этот пункт ее не касается;

— Нет ясности относительно последовательности принимаемых мер, что позволяет Путину заявлять, как, например, на Санкт-Петербургском экономическом форуме 17 июня, что ответственность за выполнение соглашений лежит на Киеве, а не на Москве;

— Крым в соглашениях вообще не упоминается.

Пятнадцати месяцев вполне достаточно, чтобы понять, что Минские соглашения не помогают остановить насилие или разрешить конфликт, и что нужны новые способы убедить европейцев поддерживать режим санкций, а если это не удастся, продолжать действовать в одиночку, введя дополнительные американские санкции. Однако это потребует более сильного президентского лидерства, что маловероятно до следующего января (в лучшем случае).


Джон Хербст: «Сейчас не время разрушать Минские соглашения». Ответ Дэвиду Крамеру

В дискуссиях об Украине и ее войне с Россией часто заходит речь о несостоятельности двух дипломатических инструментов — Будапештского меморандума и Минских соглашений. И хотя многие комментарии по поводу этих документов умны и проницательны, мало кто замечает глубинную связь между ними. Во-первых, неадекватные моменты в этих документах отражают политическую слабость подписавших их западных держав. Во-вторых, Минские соглашения и порожденный ими более широкий процесс — важная часть ответа Запада в рамках его будапештских обязательств. Минский процесс, если понимать его правильно, необходим, чтобы остановить Москву в Донбассе.

По Будапештскому меморандуму 1994 года Украина согласилась отказаться от ядерного оружия в обмен на гарантии России, Великобритании и США учитывать ее интересы в случае угрозы территориальной целостности и суверенитету. В марте 2014 года, когда Россия аннексировала Крым, Украина была горько разочарована, обнаружив, что «консультации» в рамках Будапештского меморандума привели лишь к вялому ответу Запада — набору несущественных санкций. И даже на гибридную войну в Донбассе ответили лишь ограниченными санкциями. Только после того как в июле 2015 года российская ракета сбила малайзийский авиалайнер, Евросоюз вслед за США ввел санкции против российских энергетического и финансового секторов, которые действительно стали серьезным наказанием.

Минские соглашения также крайне разочаровали Украину. Первое соглашение о прекращении огня в 2014 году предотвратило разгром украинских вооруженных сил по Иловайском, но предусмотренное им полное прекращение боевых действий так и не реализовалось. Между первым и вторым соглашениями в Украине не было ни дня мира; в этот период погибли сотни украинских солдат, а Россия захватила часть украинской территории.

Наступление Москвы в январе 2015 года в районе города Дебальцево заставило Евросоюз начать новый раунд переговоров, который привел ко второму соглашению о прекращении огня, подписанному в феврале 2015 года. Однако условия втрого соглашения были значительно хуже. Во-первых, «Минск-2» дает властям так называемых ДНР и ЛНР право сохранить свои собственные вооруженные силы. Во-вторых, в соглашении содержится призыв к конституционной реформе в Украине, которая даст автономию ДНР и ЛНР, и сформулировано этот пункт настолько двусмысленно, что Москва трактует его как требование для регионов права вето в вопросах национальной безопасности Украины (Украина и Запад не соглашаются с такой трактовкой). В третьих, соглашение подразумевает проведение выборов на контролируемых Кремлем территориях до того, как Украина вернет себе контроль над ее границей с Россией.

Короче, Москва была вознаграждена за ее ежедневные нарушения «Минска-1». Вместо того чтобы ввести дополнительные санкции в ответ на усиление агрессии, ей гарантировали более выгодные условия. Но и после подписания «Минска-2» бои продолжаются, а ДНР и ЛНР захватили больше 200 км² украинской территории. И пока все это происходит, Евросоюз оказывает на Украину давление, чтобы она приняла законы, которые позволят провести выборы в ДНР и ЛНР.

К тому же Минские соглашения выключают США из дипломатического процесса, направленного на окончание войны. Поэтому нет ничего удивительного в том, что Украине многие считают, что соглашения страдают фатальными изъянами, что Украина не обязана принимать закон о местных выборах и что Украине следует уйти от «Минска» и добиваться новых рамок.

Однако такой подход был бы серьезной ошибкой. Возможно, историки и комментаторы могут позволить себе роскошь сконцентрировать внимание на слабых местах западной дипломатии, но у украинских лидеров такой возможности нет.

Лидеры Украины должны понять, с какими ограничениями приходится иметь дело их европейским партнерам. Ключевую роль в европейской политике санкций играет канцлер Германии Ангела Меркель. Она убедила президента Франции Франсуа Олланда и других лидеров Евросоюза поддержать режим санкций. Однако не факт, что это будет удаваться ей бесконечно. Апрельский референдум в Нидерландах, когда граждане высказались против торгового соглашения с Украиной, голосование в Национальном собрании и Сенате Франции о смягчении санкций против России показали, что Евросоюз не склонен к проведению более сильной политики. Выход Великобритании из Евросоюза также ослабил лагерь сторонников санкций.

К счастью, санкций Евросоюза и США в сочетании с возрастающей военной помощью ряда западных стран может быть достаточно, чтобы Украина окончательно победила на востоке. Под действием санкций и падения нефтяных цен ВВП России в 2015 году упал на 3,7%, а в первые три месяца 2016 года — еще на 1,4%. По данным МВФ, одни только санкции в этом году дадут сокращение ВВП на 1-1,5%. Уровень жизни в России в 2015 году упал на 9,5%, и в этом году также ожидается значительное падение. Москва около года утверждала, что санкции не наносят ей никакого ущерба, но теперь признала ущерб и призывает к их отмене.

Есть признаки того, что Москва осознает провал своей украинской политики. Со времени интервенции в Сирии Украина перестала быть главной темой в российских СМИ. Это дает Киеву больше возможностей по урегулированию кризиса. В дополнение к минскому переговорному процессу помощник президента России Владислав Сурков с января регулярно проводит встречи с помощницей госсекретаря США Викторией Нуланд. По некоторым сообщениям, в своих переговорах они избегают лицемерия, которым наполнены Минские соглашения, и обмениваются серьезными идеями, которые могут внести вклад в окончание войны в Донбассе.

Администрация Обамы, прежде говорившая о войне Кремля в Украине как о региональном кризисе, также проявляет все больший интерес к поискам решения. Американский советник по национальной безопасности Сьюзен Райс в начале этого месяца сказала, что, возможно, конфликт удастся разрешить еще при администрации Обамы. Это позволяет предположить, что высшие круги в Вашингтоне стали больше поддерживать дипломатические усилия неутомимой Нуланд.

Все это не означает, что Москва приняла какое-то решение об отступлении. Но это указывает на продолжение Минского процесса в сторону условий, лучших, чем в первом Минском соглашении: санкции Запада твердо удерживаются, западные лидеры по-пержнему требуют от Кремля выполнения его обязательств в рамках соглашений в обмен на ослабление санкций, у Путина обостряются внутренние проблемы, а США играют все более видную в переговорах.

Разумеется, украинские лидеры понимают, что им нельзя упускать этот благоприятный момент, уходя от Минского процесса. Они также понимают, что для того, чтобы сохранить режим санкций, они должны быть готовы принять закон о выборах в ДНР и ЛНР, который защитит интересы Украины. Можно надеяться, что этотпонимают и те политики, которые не отвечают непосредственно за внешнюю политику Украины.


Тексты в оригинале: Дэвид Дж. Крамер,
«Пора отправить на слом Минские соглашения»; Джон Э. Хербст, «Сейчас не время отправлять Минские соглашения на слом. Ответ Дэвиду Крамеру», Atlantic Council, 28 июня

util