9 Июля 2016, 10:00

Foreign Policy: как страны, которые считались новыми мировыми лидерами, не оправдали прогнозы

Президент Бразилии Дилма Русеф, премьер-министр Индии Нарендра Моди, президент России Владимир Путин, председатель КНР Си Цзиньпин и президент ЮАР Джейкоб Зума (слева направо) во время совместного фотографирования лидеров стран БРИКС, 2015 год.

Никакого «блока развивающихся экономик», способного бросить вызов западному миропорядку, не будет, но ситуация будет более хаотичной и опасной, объясняет в Foreign Policy исполнительный директор Американского ПЕН-центра, бывший заместитель помощника госсекретаря США Сьюзен Носсел

В истории внешней политики администрации Обамы, — первые черновики этой истории сейчас набрасывают аналитики и исследователи, — безусловно, будет глава, посвященная тому, что раньше называли «восходящими странами»: группе, включающей Бразилию, Россию, Индию, Китай и ЮАР, и некоторым другим. Но оптимизм 2008 года, когда так называемая группа БРИКС переживала подъем и готова была изменить конфигурацию мировой экономики и политики, — сменился сомнениями. Импичмент президента Бразилии Дилмы Русеф и российский допинговый скандал — всего лишь последние знаки, которые четко указывают: о возвышении новых могущественных государств, вместе меняющих всю мировую сцену, вряд ли можно говорить как о свершившемся факте. Несколько лет назад опасные трещины в Европе провоцировали мрачные прогнозы о «гибели Запада и возвышении остальных».

Сейчас картина выглядит сложнее: Европа в беспорядке, но и те, кто, как ожидалось, мог извлечь из этого беспорядка выгоду, оказались в такой же ситуации.

И пока США ждут прихода новой администрации в январе, там зреет понимание, что пора снова обдумывать подход к меняющемуся соотношению мировых сил.

Не ставшие ни надежными демократическими союзниками Запада, ни сплоченным противовесом западному миропорядку, новые влиятельные государства оказались менее предсказуемыми, более фрагментированными и, в конечном счете, усиливающими влияние США в мире, чем предсказывали лет десять назад американские правительственные эксперты.

В последние годы администрации Джорджа Буша-младшего и в начале первого срока Обамы возвышение так называемых развивающихся стран, казалось, заворожило внешнеполитический истеблишмент. Разнообразные фонды и экспертные центры предлагали «восходящим странам» проекты, конференции, проекты решения проблем. Кое-кто играл на повышение. Аналитики, в том числе Энг-Мэри Слотер и Джон Айкенберри из Принстонского университета, предрекали взлет группы новых демократических стран — с Бразилией, Индией и ЮАР в первых строках списка, — которые станут естественными союзниками США. Все — от Джона Маккейна до Мадлен Олбрайт, которая выдвинула эту идею за десятилетие до того, как ее подхватили остальные, — выступали за объединение демократий в глобальный альянс, предполагающий общие ценности и совместные действия.

С другой стороны, некоторые ученые и аналитики предчувствовали, что восхождение новых держав — признак приближающегося упадка Америки. В 2010 году профессор Висконсинского университета в Мэдисон Альфред Маккой предсказывал «коллапс империи» и «ежедневные болезненные напоминания о том, что такая потеря могущества означает для американцев в каждый момент жизни». В детальном исследовании, подготовленном официальными лицами восходящих стран и опубликованном Oxford University Press в 2012 году, излагалась концепция взаимного дополнения и усиления, которое уже «вывело страны БРИКС на лидерские позиции» во всем мире. Как написала в 2008 году профессор Автономного университета в Мадриде Сюзанна Гратиус, «в последние годы ряд развивающихся стран бросает вызов доминированию „старых держав“, разрушая международную иерархию». Многие пессимистично прогнозировали, что вместе с падением относительной значимости США понизится и значимость Европы; на сцене появилось то, что историк Тимоти Гартон Эш назвал «европессимизмом» — нарастающее ощущение того, что континент вытесняют быстро растущие Китай, Индия, Бразилия и Россия.

Все сходились на том, что сдвиги, вызванные новыми растущими силами, станут тектоническими. В докладе Национального разведывательного совета США «Контуры мирового будущего», опубликованном в 2004 году, эксперты предсказывали, что у «стран-выскочек» — Китая, Индии и, возможно, некоторых других, типа Бразилии и Индонезии, — есть потенциал для того, чтобы сделать устаревшими такие категории, как Запад и Восток, Север и Юг, развитые и развивающиеся страны. В прессе появлялись заголовки вроде «Видение 2020 года: доклад Национального разведывательного комитета предсказывает, что американскому глобальному доминированию может прийти конец через 15 лет».

Но, как выяснилось, это не такой быстрый процесс. Многие предпосылки, на которых были основаны прогнозы, в последующее десятилетие испарились. Новые восходящие силы оказались в центре всемирного внимания после появившегося в 2001 году анализа Джима О’Нила из Goldman Sachs, где он предсказывал быстрый и стабильный рост развивающихся экономик, благодаря которому они постепенно займут доминирующие позиции на мировой сцене, а из старых индустриальных держав в шестерке крупнейших экономик мира останутся только США и Япония.

Банк сосредоточил внимание на Бразилии, России, Индии и Китае — группе, которую О’Нил сокращенно назвал БРИК, а позже, добавив к ним Южную Африку, — БРИКС.

Анализ Goldman Sachs был полон предостережений, и политические аналитики стали, затаив дыхание, дожидаться быстрого устойчивого роста развивающихся экономик. За провозглашением БРИКС «развивающимися рынками, успех которых наиболее вероятен», последовал шквал прогнозов с новыми аббревиатурами: MIST (Мексика, Индонезия, Южная Корея, Турция — по О’Нилу, следующие в очереди после БРИКС), SANE (Южная Африка, Алжир, Нигерия, Египет — предположительно самые многообещающие страны Африки). The Telegraph даже опубликовала полный словарь таких аббревиатур в виде интерактивной схемы.

Через пятнадцать лет экономика стран БРИКС, не говоря уже о MIST и SANE, разваливается под грузом злоупотреблений, «мыльных пузырей», «обмороков» фондового рынка, скачков цен и исчерпания дешевых трудовых ресурсов. В предупреждении, опубликованном в январе, Всемирный банк предсказал негативный рост в Бразилии и России, чуть больше 1-процентного роста в ЮАР, стабильный рост на 7,8% в Индии и меньший, чем ожидалось, рост в Китае — 6,7%. Как написала об этом Financial Times, «то, что когда-то было самой яркой искрой в мировой экономике, теперь стало ее головной болью». В конце прошлого года Goldman Sachs окончательно закрыл свой инвестиционный фонд БРИКС, который с 2010 года потерял 88% своих активов.

Проблемы здесь не только экономические. Некоторые страны БРИКС оказались политически нестабильны. Экономический рост развивающихся стран обусловлен их внутренней стабильностью, готовностью и способностью последовательно наращивать влияние в мире. Когда некоторые аналитики обращали внимание на коррупцию, слабость институтов и неправильную работу политической системы как факторы риска, это часто попадало лишь в сноски. В докладе Национального разведывательного совета говорилось: «Только резкий разворот процесса глобализации или большие сдвиги внутри этих стран могут помешать их взлету».

Но в Южной Африке, Бразилии и России коррупция и просчеты политического руководства оказались катастрофическими.

Что бы мы ни думали о Дилме Русеф — была она справедливо обвинена или из нее сделали козла отпущения, — и вне зависимости от того, подкупал ли ее временный преемник депутатов, чтобы те проголосовали за импичмент, ничто не предвещает ничего хорошего для государственного управления в Бразилии. В Южной Африке президент Джейкоб Зума устоял против попыток импичмента и теперь держится за свое кресло, став хромой уткой в системе, которая фактически представляет собой однопартийную демократию. Россия и Китай продолжают выстраивать твердую централизованную авторитарную власть, но усиливающиеся гонения на диссидентов, адвокатов и влиятельных деятелей культуры свидетельствуют о нервозности режимов в странах, где коррупция и экономические проблемы могут привести к массовым волнениям.

 Дилма Русеф.

Пока «восходящие страны» были в моде, теоретики спорили о том, чего можно было ожидать от них во внешней политике. Одни предсказывали, что демократические страны станут союзниками Вашингтона, другие предвидели создание политического блока БРИКС, который сдерживал бы Запад. Ни один из этих прогнозов не сбылся. На подход этих стран к правам человека и международным гуманитарным интервенциям их постколониальное самосознание повлияло сильнее, чем современные политические партнеры; уважение к суверенитету для них оказалось выше моральных императивов защиты граждан и предотвращения конфликтов. В 2011 году, когда Совет Безопасности ООН решал вопрос о применении силы против ливийского диктатора Муаммара Каддафи, Бразилия и Индия воздержались, опасаясь, что интервенция приведет к смене режима. Эти же две страны и ЮАР заняли сдержанную позицию относительно вмешательства в гражданскую войну в Сирии, не поддержав ни одну из сторон, но все же были несколько ближе к России и Китаю, чем к США и Европе.

Но, хотя мечты о мощном «альянсе демократий» оказались разбиты, кошмарный сценарий прочной стены БРИКС тоже не воплотился. Хотя страны БРИКС периодически проводят встречи группы, разница в темпах роста, численности населения, уровнях выбросов углекислого газа, благосостоянии приводит к различию интересов в отношении глобальной экономики и торговли, изменения климата, распространения ядерного оружия и конфликтов на Ближнем Востоке. Страны БРИКС договорились создать свой банк развития, свои противовесы МВФ и Всемирному банку, в которых доминирует Запад. Но между двумя самыми могущественными и стабильными странами в блоке — Индией и Китаем — нарастают противоречия по вопросам терроризма, региональных амбиций Пекина в Южно-Китайском море и на прилегающих территориях, а также индийской стратегии хеджирования через укрепление связей с США и Японией.

Аналитики были правы, привлекая внимание к быстрому росту и увеличению международной значимости новой группы стран. Отдельные страны, такие, как Китай, Россия и Индия, стали куда важнее для США и остального мира, чем десятилетие назад. Но ожидания того, что эта группа — именно как группа — изменит отношения мировых держав, не оправдались.

Большинство программ и проектов развивающихся стран разделили судьбу фонда БРИКС Goldman Sachs, и теперь остается лишь понять, какие выводы можно извлечь из взлета и падения идеи «восходящих стран».

Вот несколько наблюдений. Во-первых, статус США как «незаменимого государства» (по выражению Мадлен Олбрайт) остается неизменным. США далеко не всемогущи и получили чувствительные удары, обнаружив пределы своего дипломатического влияния и военных возможностей в таких местах, как Ирак и Афганистан. Но если нужен катализатор каких-либо глобальных действий и решительный голос по вопросу о том, следует ли, и если да, то до какой степени, вмешиваться в решение проблем — таких, как Ливия, Сирия, «Исламское государство», Украина, изменение климата, вирус Эбола и так далее, выбирайте сами, — на глобальном уровне, ни одно другое государство и рядом не стоит с Вашингтоном.

За исключением России, где у президента Владимира Путина, похоже, два основных желания — создавать препятствия США и оставаться у власти пожизненно, — ни одна другая страна из списка «восходящих» не стремится распоряжаться в мире и не принимает на себя обязательств выступать в качестве лидера за пределами своего региона.

Во-вторых, Европа по-прежнему многое значит. Подразумеваемая логика «восходящих стран» заключалась в том, что континент превратится в реликт прошедшей эры отношений держав. Но, несмотря на экономическую стагнацию, политические болезни, миграционный кризис и возрастание ультраправых настроений, Европа остается самым стабильным и надежным из крупных союзников США. Хотя Brexit нанес сильный удар по Евросоюзу, он, по всей вероятности, только укрепит отношения США с Берлином, Парижем и любой другой европейской столицей, которая сможет занять место Лондона в американо-европейских отношениях. Сейчас, когда у многих британцев, похоже, с опозданием пробуждается понимание важности Евросоюза, Вашингтон может выйти из кризиса с ощущением более высокой ценности блока. В том, что касается Ирана, Украины, «Исламского государства», практически любой проблемы, поддержка Европы — необходимое, хотя теперь и не достаточное условие легитимности действий США.

Акция в Лондоне против выхода Британии из ЕС.

Когда это понял президент Барак Обама, ему пришлось предпринять маневр, который газета Politico назвала своего рода обратным поворотом — от объявленной «перебалансировки сил» в Азии к сохранению единства Европы в обстановке сильнейшего политического и гуманитарного напряжения. Сейчас Вашингтону нужен не набор сменяемых проектов, каждый из которых отменяет предыдущий, а глобальная модель лидерства, где привлечение внимания к одному региону будет происходить не за счет других. Если американские дипломаты могут одновременно добиваться новых торговых соглашений, урегулирования иранской ядерной проблемы и согласия по вопросу климата, нет причин, по которым региональные инициативы должны быть взаимоисключающими.

Третий вывод, который можно сделать из неравномерного возвышения новых сил, — это то, что взлет Китая увеличил, а не уменьшил глобальное значение США. Вопреки многочисленным прогнозам, США, благодаря возросшему влиянию Китая, стали куда более важным союзником для стран во всей Азии и за ее пределами. Соседям Китая по региону нужно укреплять свою независимость, и в результате их отношения с США расширились и углубились. Сближение США с Азией сейчас определяется и тем, что страны региона хотят американского присутствия, и тем, что Вашингтон опасается вытеснения. Недавние дискуссии о продаже оружия и даже возможности нового американского присутствия во Вьетнаме — лишь новое проявление упрочения связей между США и их многочисленными союзниками в регионе, в том числе Южной Кореей, Японией, Филиппинами, Малайзией и Индонезией.

Геополитические взлеты и падения также должны привести к пересмотру некоторых основных политических рецептов. Многие аналитики подчеркивают срочную необходимость реформы Совета Безопасности ООН, которая отразит изменившуюся динамику мировых сил. Звучат предложения сделать его постоянными членами Бразилию и Индию. Эксперты рекомендуют США возглавить процесс реформирования, чтобы их интересы не были каким-либо образом обойдены.

Если капитальный ремонт Совета Безопасности, который до сих пор существует в том виде, в каком был создан в 1946 году — с пятью постоянными местами, дающими право вето, зарезервированными для Великобритании, Китая, России, США и Франции, — неизбежен в ближайшем будущем, то в интересах Вашингтона настаивать на скорейшей реформе. Но, в отличие от ситуации десятилетней давности, к действию побуждает не то, что страны, не входящие в Совет Безопасности, так сильны.

Напротив, дело в том, что они относительно слабы. Бразилия и ЮАР, два самых явных претендента на места в Совбезе, хромают. В Индии неплохая ситуация, но есть укоренившееся региональное сопротивление повышению ее статуса.

Новая американская администрация, вероятно, сможет выдвинуть предложение изменить анахроничную конструкцию Совета Безопасности и создать постоянный совет, с которым Вашингтон сможет работать. Немногие страны будут полностью удовлетворены предложением оставить большую часть структуры Совбеза, включая пять ключевых постоянных мест с правом вето, в неприкосновенности, создав полдюжины полупостоянных мест, каждое из которых страна будет занимать четыре-пять лет. Но Вашингтон и многие другие смогут работать при этом довольно скромном варианте реформы. Для США лучше провести эту реформу сейчас, чем дожидаться момента, когда новые силы будут в состоянии потребовать большего.

У наиболее вероятного республиканского кандидата Дональда Трампа есть тенденция изображать растущие силы в апокалиптических тонах. В 2007 году он сказал: «Мы превратились из грандиозной силы, которую уважали во всем мире, в посмешище. Люди вдруг стали говорить о Китае, Индии и других местах». В этом году он повторил свой прогноз о китайском «экономическом цунами», которое «поглотит» США. Его соперница из Демократической партии Хиллари Клинтон смотрит на развивающиеся страны прагматически, рассчитывая сконцентрировать внимание на Азии и наладить постоянный стратегический диалог с Бразилией, Индией и ЮАР. Впрочем, когда она была госсекретарем, Клинтон сопротивлялась предложениям создать привилегии для нескольких избранных стран и работала над расширением круга партнеров, в который вошли Индонезия, Нигерия, Филиппины, Кения, Чили, Япония и многие другие. Этот «портфельный» подход к альянсам — широкие инвестиции с готовностью к тому, что часть затраченной энергии пропадет зря, но другие связи окажутся незаменимыми, причем невозможно заранее знать, какие именно, — основан на признании того, что политические траектории стран зависят не только от экономики и геополитики, но и от индивидуальных качеств лидеров, да и от удачи.

После 11 сентября 2001 года и иракской войны 2003-го эксперты по внешней политике стали думать о картине мира после того, что знаменитый журналист Чарльз Краутхаммер когда-то назвал «однополярным моментом», — ситуации, сложившейся после окончания Холодной войны. Ричард Хаасс из Совета по международным отношениям предсказывает «неполярную эру», где сила будет широко распределена. Шерл Швеннингер из экспертного центра New America, и другие предсказывают многополярный мир.

Но не оправдавшая прогнозы судьба БРИКС, не говоря уже о недавно шокировавшем мир Brexit, может указывать на более тревожную перспективу — «амбиполярный мир», амбивалентный и двусмысленный, где сила рассеяна, и то одна, то другая страна переживает взлеты и падения в слишком сложном ритме, чтобы его можно было адекватно описать.

Поэтому США нужно не делать крупные ставки на конкретных победителей и неудачников, а диверсифицировать свой дипломатический капитал, сознавая, что предсказывать пути восходящих сил мира — в лучшем случае занятие с неопределенными перспективами.

Оригинал статьи: Сьюзен Носсел, «Падение восходящих мировых сил», Foreign Policy, 6 июля

util