15 Октября 2016, 10:31

Foreign Policy: «Российская политика Америки провалилась»

Политологи Томас Грэм и Мэтью Рожански в Foreign Policy пишут о провале политической концепции отношений с Россией, которой США придерживались со времен окончания Холодной войны, и предлагают будущей президентской администрации новые внешнеполитические принципы

Во многих смыслах политика Вашингтона в отношении России потерпела провал. Москве, как будто бы страдающей от дипломатической и экономической изоляции в результате введенного по инициативе США режима международных санкций, удается бросать вызов американским интересам, прежде всего, в Украине, в Сирии и в киберпространстве. Новый подход к России должен стать приоритетным вопросом для нового президента, который вступит в должность 20 января 2017 года, будь то Хиллари Клинтон или Дональд Трамп. Но пока ни один из кандидатов не предложил концепцию, выходящую за рамки прежних представлений, которые доказали свою несостоятельность, притом что Клинтон изображает президента России Владимира Путина как какого-то мультяшного злодея, а Трамп рассматривает Москву как потенциального союзника, который только и ждет приглашения.

Чаще всего отношение американских политиков к Москве — как республиканских, так и демократических администраций на протяжении трех десятилетий — зависело от того, на что они надеялись: что Москва будет полностью побеждена или что она станет дружественным и партнерским демократическим государством. Но Россия — не демократия, не движется в направлении демократии и, хотя и переживает долговременный спад, остается крупной силой на мировой арене. Следующему президенту придется принять как факт, что Россию невозможно просто победить или сдержать в условиях зарождающегося многополярного глобализованного миропорядка. Нужен всесторонний баланс сотрудничества и соперничества.

Новый президент должен будет убедить Москву сотрудничать там, где сотрудничество необходимо, — по таким вопросам, как предотвращение рапространения оружия массового поражения, — и при этом ограничивать России пространство для маневра там, где ее интересы противоречат американским, как, например, в Сирии. Новая американская политика должна будет также учитывать, что очаги напряженности в отношениях с Россией не совпадают с географическими границами и не ограничиваются отдельными вопросами, а общие интересы редко оказываются стопроцентно общими. Но главное — то, что нужно не пытаться победить или изменить Россию, а иметь дело с той Россией, которая реально существует.


1. Понять, что дело не только в Путине

Новому президенту нужно будет первым делом отбросить две аксиомы, которые в последние двадцать пять лет отравляли российскую политику Вашингтона. Первая — что Москва противостоит США из-за недемократической политики Кремля. Вторая — что можно отгородить зоны согласия между двумя государствами от зон конфликта.

Важно также осознать, что причина проблем в отношениях Америки с Россией — не только Путин; это геополитические проблемы. Ни уход Путина, ни более радикальная смена режима в России не изменит ситуацию. Позиция Путина полностью соответствует многовековым традициям российского стратегического мышления, а его внешняя политика пользуется полной поддержкой элиты и создает резонанс в обществе. Геополитическое соперничество между крупными державами, чьи стратегические интересы охватывают весь Земной шар, в той или иной мере неизбежно, независимо от внутренней политики обоих государств.

Новой администрации нужно будет отказаться от курса предшественников и понять, что отношения с Москвой невозможно просто разделить на области сотрудничества и несогласия. Действия США в какой-либо одной сфере будут влиять на российскую оценку американских подходов ко всем остальным вопросам. К примеру, администрация Джорджа Буша-младшего безуспешно пыталась изолировать сотрудничество в области борьбы с терроризмом, наметившееся после терактов 11 сентября 2001 года, от соперничества с Москвой на постсоветском пространстве. Администрация Барака Обамы надеялась продолжать сотрудничество в вопросах ядерной безопасности даже тогда, когда отношения двух стран в целом резко испортились. Но и это закончилось неудачей — в апреле Россия проигнорировала организованный США саммит по ядерной безопасности, а на прошлой неделе приостановила действие договора об утилизации плутония из-за «враждебных» действий Америки.

Начиная с 1991 года американские администрации одна за другой пытались интегрировать Россию в западный мир, поощряя ее трансформацию из тоталитарного коммунистического государства в демократию со свободным рынком. После распада Советского Союза, когда Россия была слаба, Вашингтон также изменил структуру Европы, расширив НАТО и способствуя экспансии Евросоюза. Но при Путине, когда Россия восстановила свою геополитическую силу и ее амбиции начали расти, она стала сопротивляться усилиям США — сначала в постсоветских странах, затем в Европе, а недавно и в ближневосточном регионе. После четвертьвековых американских и европейских усилий Россия дала понять, что не заинтересована в интеграции в западный мир и готова бросить США вызов на многих фронтах, включая даже вмешательство в американскую внутреннюю политику.

Политика США должна адаптироваться к новым вызовам, и, возможно, Вашингтону придется уступать в каких-то не самых приоритетных вопросах. К примеру, если он будет поставлен перед выбором — сотрудничество в вопросах нераспространения ядерного оружия или поддержка прозападных политических перемен в соседних с Россией странах, — тактическое отступление на последнем фронте может оказаться необходимым, чтобы одержать более крупную победу в сфере контроля над вооружениями. В других случаях действия Москвы, которые непосредственно угрожают жизненным интересам США, потребуют от Вашингтона затрат, пропорциональных угрозе, — к примеру, нужно будет поддержать союзников по НАТО, если Россия развернет свои силы или будет проводить провокационные военные учения у их границ.

2. Не допустить перехода украинского конфликта в состояние замороженного

Российская агрессия против Украины стала переломным моментом в американо-российских отношениях — с тех пор в них преобладают напряженность и недоверие. Вашингтон пытался заставить Москву уйти из Украины с помощью международных санкций и дипломатической изоляции. Но Россия ответила своими контрмерами, и теперь ее ответные санкции и воинственная риторика блокируют любые дипломатические контакты даже на самом базовом уровне.

Прогресс в дипломатических отношениях с Кремлем будет в первую очередь зависеть от того, как следующий президент США будет расценивать мотивы действий Москвы в Украине: взяла ли Россия Украину в заложники, потому что боится западного окружения и смены режима? Или Путин пользуется уязвимостью Украины, чтобы увеличить влиятельность своего государства и расширить его границы? Скорее всего, правильный ответ — и то, и другое, но с точки зрения политической перспективы имеет смысл взять за основу более позитивную интерпретацию, впрочем, застраховавшись на случай ошибки.

Во многих отношениях эта страховка уже существует. НАТО приняла решение о ротации новых сил в балтийских странах и составляет планы на случай различных обстоятельств, в результате которых возможен конфликт с Россией. Западная поддержка политических и экономических реформ в Украине — помощь в строительстве эффективного демократического государства и повышении жизненных стандартов — еще один важный элемент стратегии. Но разрешение украинского кризиса потребует большего, чем подготовка к худшему сценарию.

Добровольный уход России из Украины сейчас зависит от весьма несовершенного мирного соглашения, известного как «Минск-2», подписанного в феврале 2015 года Германией, Россией, Украиной и Францией. Несмотря на все его очевидные недостатки, в нем есть два ключевых момента, от которых нельзя отказываться: политические обязательства крупных европейских государств и России, а также военная деэскалация, основанная на устойчивом политическом процессе, который направлен на окончание конфликта. Отказ от любого из этих элементов будет практически означать, что Восточная Украина станет еще одной зоной замороженного конфликта. Хотя под соглашениями нет подписи Вашингтона, США могут помочь созданию стимулов, которые побудят Москву соблюдать Минские соглашения, а именно увязать частичную отмену санкций с конкретными шагами России — поддержанием перемирия, выводом тяжелой военной техники из зоны конфликта, возвращением украинской стороны государственной границы под контроль Киева.

3. Вести честный разговор о Европе

Хорошо это или плохо, но Москва сохраняет достаточную силу, чтобы определять ситуации с безопасностью в Европе. В этой сфере задача нового президента — выработать политику, которая обезопасит европейских союзников от действий России в краткосрочной перспективе, и заложить фундамент для более устойчивой системы европейской безопасности с участием России на долгий срок.

Самая неотложная и непосредственная цель следующей администрации — поддержание единства НАТО как гаранта европейской безопасности. На фоне угрожающего поведения России многие ее соседи смотрят в сторону трансатлантического альянса и особенно США, ожидая необходимой поддержки войсками, оружием и политической волей. Вашингтон должен поддерживать коллективную оборону НАТО — не только тратя на это больше денег, но и значительно лучше координируя усилия. Американское лидерство в этой области крайне важно; доверие Европы к США будет определяться не только тем, что будет сказано и сделан на континенте, но и действиями Вашингтона по обеспечению безопасности в глобальном масштабе, в том числе в Восточной Азии и на Ближнем Востоке.

Совершенствование форумов, в которых участвуют Россия и Запад, — ОБСЕ, Совета Россия — НАТО и других — необходимо для предотвращения конфликта, даже если они не помогут справиться с разногласиями. ОБСЕ — единственная организация в сфере безопасности, включающая Северную Америку, Европу и все постсоветское пространство, — должна играть важную роль. Вашингтону нужно стремиться к перезапуску переговоров с Москвой и обеспечить себе место в архитектуре европейской безопасности через неофициальные каналы.

К чему приведут эти обсуждения — открытый вопрос. Но у следующей администрации будут лучшие шансы уменьшить напряженность и построить стабильную систему безопасности в Европе, если она прислушается к законным интересам России в регионе.

4. Добиваться большего контроля над вооружениями

Даже после сокращения ядерных арсеналов по различным договорам о контроле над вооружениями, таким, как СНВ-III, вступивший в действие в 2011 году, Россия остается единственной страной, способной за полчаса уничтожить США как действующее общество. Как ни абсурдно это выглядит через четверть века после окончания Холодной войны, обе стороны поддерживают свои ядерные силы в состоянии боеготовности. Это означает, что вероятность перерастания кризиса в обмен ядерными ударами все еще вполне реальна, даже если вероятность остается низкой. Стабильность американо-российских отношений в ядерной сфере — не просто одна из важнейших проблем для двух стран, она критична для стабильности отношений между другими мировыми державами.

К тому же Россия, как и США, — одна из немногих стран, располагающих научным и промышленным потенциалом для создания новых военных технологий, которые могут изменить глобальный баланс сил, — это в том числе ультрасовременные системы ПВО, которые Россия развертывает в Сирии и продает Ирану, или кибероружие, способное разрушить критически важную инфраструктуру в США и любой другой стране. Как второй в мире после США продавец оружия Россия может препятствовать или способствовать распространению новейшего неядерного оружия. При такой скорости, точности наведения и разрушительной силе российского оружия Кремль может повредить структуру региональной и глобальной безопасности, разрушив доверие государств к системам сдерживания. К примеру, продажи российского оружия Ирану остаются важнейшей причиной для беспокойства в Израиле, Саудовской Аравии и Турции, а продажи новейших вооружений Китаю вызывают тревогу в Японии и Южной Корее, в результате чего США значительно труднее гарантировать безопасность в Восточной Азии.

Наконец, как крупнейший за пределами Запада поставщик гражданских ядерных технологий Россия может либо в сильнейшей степени способствовать, либо полностью пустить под откос международные усилия по ограничению ядерных амбиций Ирана и Северной Кореи. Учитывая глубокое недоверие между США и Россией, ключевым моментом, помимо обеспечения действия уже заключенных соглашений, должно быть движение к максимальной прозрачности в отношении доктрины и стратегии обеих сторон в отношении ядерного и новейшего обычного, а также кибернетического оружия, зенитных ракет и прочих технологий, которые потенциально могут подорвать веру любой из сторон в ее возможности сдерживания. Необходимость такого шага стала еще более срочной после усиления публичных угроз России применить ядерное оружие, ее выхода из договоров по контролю над вооружениями и взлома электронной почты Национального демократического комитета с целью вмешательства в выборы президента США.

Россия и США вряд ли будут совместно действовать как всемирная полицейская сила по предотвращению распространения ядерного и других видов оружия массового поражения. Это означает, что Америка должна учитывать необходимость противостоять российским попыткам поделиться оружием и технологиями с враждебными или потенциально враждебными странами, такими, как Иран. Вашингтону также нужно будет соперничать с Россией, когда она будет развертывать обычное оружие, кибероружие или другие системы, рассчитанные на нейтрализацию американского влияния в регионах. Успешное поддержание стратегической стабильности и предотвращение распространения оружия жизненно важно для национальной безопасности США, но требует тщательного соблюдения баланса между между противоречащими друг другу тенденциями в Европе и Восточной Азии, где Кремль то пытается бросить вызов американским интересам, то берет соглашения о стратегической стабильности в заложники и так добивается выполнения своих требований.

5. Работать с Россией в Азии

Сдерживание Китая в сегодняшнем мире — невыполнимая задача. Вместо этого новому президенту нужно будет создавать гибкие коалиции с другими крупными державами, чтобы направлять энергию Китая в такое русло, когда он не будет угрожать фундаментальным интересам Америки или даже способствовать им. Россия может быть одним из таких партнеров, если США не загонят Кремль в такое положение, что он станет в коммерческом и стратегическом плане фактически зависим от Пекина.

Несмотря на свои попытки укрепить связи с Китаем, чтобы уменьшить зависимость от европейских энергетических рынков сбыта, Россия по-прежнему глубоко обеспокоена ростом влияния Пекина на соседей. Более того, попытки Москвы развернуть экономику в сторону Азии, проникнув на китайский рынок, пока терпят неудачу — увеличение торгового ворота и рост инвестиций происходят очень медленно. В Восточной Азии Москва стремится диверсифицировать свои коммерческие отношения, выстраивая связи с Южной Кореей и Японией, двумя крупными союзниками США, чтобы развитие ее восточных регионов не оказалось в заложниках у китайских рынков. Южная Корея и Япония тоже рассматривают Россию как потенциального партнера как в экономике, так и в сфере безопасности, когда выстраивают свои отношения с Китаем.

Постсоветская Центральная Азия — еще один регион, где могут совпасть интересы Москвы и Вашингтона, касающиеся отношений с Китаем. Россия обеспокоена быстро растущим китайским присутствием в регионе, который Кремль привык считать своим собственным задним двором. Китайская инициатива «Один пояс, один путь» — крупная сеть шоссе, железных дорог и трубопроводов — принесла в регион многомиллиардные инвестиции, на фоне которых российские проекты, такие, как Евразийский Союз, кажутся карликами. Кремль сейчас приветствует появление на региональной арене новых игроков, таких, как Индия и Япония, чтобы создать противовес Китаю. США могут сыграть здесь роль, если откажутся от своей политики, проводимой со времен окончания Холодной войны и направленной на уменьшение влияния России в Центральной Азии. Признав, что экспансия Китая в регионе представляет большую угрозу долгосрочным интересам США, чем продолжающееся присутствие России, Вашингтон не должен противодействовать российским инициативам.


6. Понять, что сирийский кризис касается не только Сирии

После провала перемирия, о котором договорились Россия и США, и гуманитарной катастрофы, происходящей сейчас в Алеппо, сирийский кризис срочно требует внимания. Хотите или нет, но у США нет лучшего варианта, чем продолжать пытаться работать с Россией, обосновавшейся в регионе после эффектной военной интервенции в 2015 году. У России достаточно средств, чтобы поддерживать свое присутствие там долгое время, этому способствуют и региональные силы, такие, как Иран и, вероятно, даже Турция. Более жесткие варианты, которые сейчас предлагают, — например, бесполетная зона или разрушение сирийских ВВС — создают слишком большой риск прямого военного столкновения с Москвой в регионе и не только в нем.

Однако у переговоров с Москвой по Сирии не будет больших шансов на успех, если не будет готовности обсуждать отношения с Россией по более широкому ряду вопросов, в особенности в Европе. Москва в своих заявлениях и предложениях фактически увязывает ситуацию в Сирии с украинским кризисом и проблемой европейской безопасности в целом, но Вашингтон пока отказывается признать эту связь. Вместо этого администрация Обамы повторяет ошибки предшественников и усиленно пытается подходить к каждому вопросу изолированно. Новый президент сможет добиться баланса интересов в пользу Америки, только признав связи между разными региональными вызовами.

7. Показать, на что способна Америка

Как и во время Холодной войны, в соперничестве США и России сейчас присутствует идеологический элемент. Но теперь Москва не проповедует классовую борьбу, как в коммунистические времена, а концентрирует свои усилия на уменьшении доверия к Америке. Она добьется успеха, если американские экономические и политические инициативы не будут служить интересам американского народа. Это стало очевидным, когда опасные утечки похищенного хакерами компромата из источников, явно связанных с Россией, наложились на поддержку российской прессой грубых нападок Дональда Трампа на американский истеблишмент.

То, как следующий президент США будет справляться с хорошо известными внешними и внутренним проблемами — имущественным неравенством, культурным плюрализмом, миграцией, ресурсной безопасностью, изменением климата, — определит, в какой степени Америка будет уязвима для российских политических и пропагандистских залпов. Как писал в своей знаменитой «длинной телеграмме» Джордж Кеннан, американский дипломат, наметивший направления американской политики сдерживания Советского Союза во времена Холодной войны, если американцы продемонстрируют дальновидность и решительность в подходе к насущными проблемам своей страны, у нее будет куда большее влияние на развитие событий в России, чем было бы при прямой конфронтации.

Холодная война закончилась во многом благодаря тому, что россияне увидели в США успешное процветающее общество, подобное которому они надеялись создать. По контрасту, нынешнее ухудшение отношений углубилось из-за американских провалов в Ираке и Афганистане и сохраняющихся последствий глобального финансового кризиса 2008–2009 годов — все это разрушило веру россиян в американскую модель экономического развития. Аура новообращенного успеха и растущей силы должна помочь пройти долгий путь к восстановлению образа США как привлекательного партнера и, возможно, даже лидера.

Сейчас приоритетами Америки должны быть умиротворение в зонах региональных конфликтов — Украине и Сирии — и предотвращение новой гонки вооружений и распространения оружия массового поражения. Но успеха на каком-либо из этих направлений невозможно добиться в вакууме, он зависит от репутации США и эффективности их подходов к другим регионам и проблемам, в которых Россия играет существенную роль. Правильно просчитывая баланс сотрудничества и соперничества с Москвой с точки зрения того, что важнее для США, следующая президентская администрация получит лучшие шансы продвинуться в отношениях с Кремлем.

Оригинал статьи: Томас Грэм, Мэтью Рожански, «Российская политика Америки провалилась», Foreign Policy, 13 октября

util