9 Июня 2016, 19:47

Регионы надеялись на авось. Экономист Сергей Жаворонков об особых экономических зонах

Завод «Алабуга-Волокно» в особой экономической зоне «Алабуга».

Сергей Жаворонков, старший эксперт Института экономической политики имени Егора Гайдара, рассказал Открытой России, почему от внутренних офшоров выгоды бюджету нет и как организованы успешные особые экономические зоны в мире


9 июня «Коммерсантъ», ссылаясь на данные из переписки ведомств, сообщил, что 27 мая президент России поручил правительству прекратить создание особых экономических зон (ОЭЗ). Согласно публикации, правительство займется разработкой единой стратегии ОЭЗ, а работа десяти наименее успешных зон будет прекращена.

Закон об особых экономических зонах в Российской Федерации был разработан по поручению Путина в 2005 году. Сами зоны делятся на четыре типа: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные (добавлены в 2006 году) и портовые (добавлены в 2007) ОЭЗ. По данным «Коммерсанта», решение о приостановке и переформатировании программы вызвали колоссальные затраты на ее реализацию. Издание цитирует отчет начальника контрольно-счетного управления Константин Чуйченко, в котором говорится, что ОЭЗ так и не стали действенным инструментом поддержки экономики: с 2006 года на создание 33 офшорных зон было направлено 186 млрд руб., в том числе 122 млрд — из федерального бюджета. Неиспользованными остаются 24 млрд, а доход от размещения средств на депозитах составил 29,3 млрд рублей.

В среднем создание одного рабочего места в ОЭЗ обошлось федеральному бюджету в 10,2 млн рублей.

Правоохранительные органы возбудили пять уголовных дел, связанных с хищением средств, включая 509 млн руб. на развитие инфраструктуры Липецкой области.


— Текущие сложности проекта связаны с ошибками в его проектировании или в реализации?

— В мировой экономической науке, в целом, довольно отрицательно относятся к внутренним офшорам — гораздо хуже, чем к внешним. С внешними все понятно: когда вы создаете внешний офшор, и, например, в Швейцарии вы с муниципальными властями подписываете договор о том, сколько будете платить налогов, для условной Швейцарии выгодно, чтобы вы платили налоги именно там. Когда мы говорим об одной стране, а именно о России, нам важно, чтобы мы привлекали сюда инвесторов, которых раньше не было, а не теряли налоги на тех, кто и так уже здесь работал и планирует продолжать дальше. Именно те, кто уже работал у нас, из-за создания офшора платят меньше.

Есть один известный пример из внутренних офшоров из 1990-х годов — особая экономическая зона Ингушетия, откуда появился начальный капитал у ныне известного олигарха Гуцериева, который ею руководил. Как это происходило: фирма регистрируется в Ингушетии, никакой деятельности там не ведет, но получает кучу льгот по налогам, в частности, по налогу на прибыль, который региональный.

Еще пример: созданный технологический кластер «Сколково». Получилось, что в Сколкове зарегистрировались уже существующие в России предприятия, которые просто стали платить меньше налогов, а никого нового особо не появилось.

Налоговая конкуренция между регионами в разумных пределах оправдана, но не в таких, чтобы человек освобождался практически от всего. У нас сложилась ситуация, когда особых зон наплодили в условиях, когда у них нет резидентов. Как только поставили требование, чтобы бы что-то физически располагалось на территории зоны, как это было с технико-внедренческими зонами, выяснилось, что и желающих особо нет: если ты не делал какого-то производства там, ты не поедешь делать его туда с нуля, несмотря ни на какие-то льготы.

В целом, я бы сказал, что особые экономические зоны должны быть направлены на привлечение прежде всего внешних инвесторов, которым нужно давать налоговые льготы на масштабные инвестиции на территории России. Пример: когда у нас подписывались соглашения по промышленной сборке автомобилей на территории России, и в течение нескольких лет нужно было производителям увеличивать локализацию этой сборки (то есть в процессе должны были все больше участвовать детали, произведенные в России), это было оправдано. Фактически у нас возникла куча новых автомобильных заводов, которые выгодно было инвесторам построить в России: таким способом они экономили на таможенных пошлинах. У нас появились заводы Nissan, General Motors, Ford, Volkswagen и другие.

А когда мы говорим, что предоставляем льготы уже существующим предприятиям просто за счет того, что адрес регистрации переносят из одного место в другое на территории России, я бы к тому относился очень аккуратно и осторожно — никакой выгоды от этого для бюджета нет, только потери налогов

— Почему при создании экономических зон в 2005 году не учли старых ошибок с налогообложением?

— Потому что для региональных властей это был соблазн: давайте мы пролоббируем на уровне правительства возможность создания новых экономических зон, и авось к нам придут новые инвесторы. Даже если не придут новые, мы в бюджет нашего региона получим региональные налоги за счет перерегистрации в нашем регионе тех предприятий, которые ранее были зарегистрированы на территории других регионов (у нас есть эта проблема, что налоги уплачиваются по месту юридической регистрации, а не по месту фактического расположения предприятия).

Правительство внесло в конце нулевых некие поправки о консолидированных группах налогоплательщиков, которые касаются крупных компаний типа «Газпрома»: все эти налоги уплачивались в Москве по факту регистрации, а после поправок стали поступать в бюджеты регионов. Но для более мелких компаний таких поправок нет. Губернаторам выгодно перетягивать между собой пустые регистрации, которые ничего физически не создают на территории региона, а в общероссийском масштабе получается потеря налогов. В то время как смысл особых зон во всем мире состоит в привлечении именно внешних инвестиций.

Например, в каком-то районе невыгодно добывать нефть на обычных налоговых условиях, но я могу подписать индивидуальное соглашение с правительством и под этот проект сформулировать пониженные требования. И для страны это выгодно: меня раньше в стране не было, а теперь я появляюсь, раньше правительство не могло найти инвесторов, а благодаря льготам они появились. С внутренними офшорами мало осмысленного. Пусть лусше региональные власти вкладываются в проекты инфраструктурой, софинансированием, чем налоговыми льготами.

— Согласно публикации «Коммерсанта», площадки теперь будут переданы на баланс самих регионов. Как сложится их дальнейшая судьба?

— В целом, я прогнозирую, что количество зон будет сокращаться по причине того, что для страны это не особо выгодно.

— Можно ли однозначно говорить об успехе или провале отдельных проектов?

— Это обширная тема. Например, в Калининграде в 1990-е годы была создана особая экономическая зона, в нулевые она была закрыта. Там предоставлялись условия не только со льготами на прибыль, но и по НДС, и по импортным пошлинам. Можно сказать, что область выигрывала: в Калининграде появились новые производства, в частности, одним из первых был создан сборочный автомобильный завод, который называется «Автотор». Здесь надо сопоставлять выгоду региона и потери российского бюджета. Потери, очевидно, были больше, чем выигрыш Калининградской области.

Вопросы налогового федерализма относятся в мировой практике к очень сложным и спорным. С одной стороны, нужно дать региону возможность самостоятельно формулировать правила, с другой, все экономические исследования показывают, что благосостояние региона зависит в первую очередь от его географического положения и наличия у него сырья. Если сырья нет, то и возможности региональных властей по привлечению инвесторов ограничены, поэтому возникает проблема перераспределения бюджетов между регионами богатыми и бедными, которую решает федеральное правительство.