анализируй это
Конституция-93
в российских политических
и культурных реалиях
Соавтор Конституции РФ Виктор Шейнис в ответ политологу Владимиру Пастухову делится своими тезисами о том, как может и должен быть устроен Основной закон










Виктор Шейнис (слева), Михаил Горбачев и Владимир Лукин во время празднования 4-й годовщины «Яблока». Фото: ТАСС

Автор — народный депутат РСФСР-РФ, член Конституционной комиссии СНД в 1990-1993 годах, член Верховного совета в 1991-1993 годах, координатор секции Конституционного совещания в 1993 году. Доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник ИМЭМО РАН. Член Политкомитета партии «Яблоко».



Помещенная на сайте «Открытой России» первая часть статьи Владимира Пастухова «Конституция России 2.0» в неявном виде содержит ответ авторам, выступившим с комментариями по ранее опубликованной им статье на ту же тему: Елене Лукьяновой, Андрею Медушевскому и Юрию Фогельсону. Соглашаясь в основном с критическими замечаниями оппонентов Пастухова, я остановлюсь преимущественно на положениях этой второй его статьи.
Хороша или плоха Конституция–93
Всем хороша наша Конституция, утверждает В. Пастухов, одна беда: подобно красивому телефону, изготовленному стариком Хоттабычем, она не работает. Хромает, однако, само броское сравнение. Во-первых, Конституция — документ своего времени, далеко не всем хороша. Во-вторых, так ли уж она не работает? Не вернее ли сказать, что не работает она своими «вполне западными», прогрессивными и современными положениями и очень даже работает иными своими нормами? В-третьих, как и почему страна получила именно такую, на мой взгляд, глубоко противоречивую Конституцию?

В отличие от В. Пастухова, полагающего, что Конституция-93 не была вписана в социальный и культурный контекст, я думаю, что она была как раз чрезмерно «привязана к конкретным условиям места и времени». Она была не документом общественного согласия, исторического компромисса (как, к примеру, принятая в 1947 году Конституция Италии, высвобождавшейся от фашизма), а законом победителя, закрепившим победу одной из сторон в остром политическом противостоянии.
Изъяны российской Конституции
Переход к демократической ротации власти, как в странах Восточной Европы, у нас осуществить не удалось. На то были серьезные причины. Едва ли не главная из них — уж очень неприглядна была альтернатива, рисовавшаяся при смене власти: угроза иной властной монополии, чем та, от которой мы уходили. Так, во всяком случае, в глазах подавляющего большинства демократически настроенных людей того времени выглядела бы победа ГКЧП в 1991 году, национал-державников, сплотившихся вокруг руководителей Верховного Совета в 1993, и национал-коммунистического блока на выборах 1996 года. Верна ли такая оценка — вопрос дискуссионный. Но я как участник тех событий и разработки новой российской Конституции могу засвидетельствовать: конституционалисты того времени были озабочены не тем, чтобы удовлетворить властолюбие доставшегося им лидера. В сконструированной ими модели власти они видели действенный инструмент, способный защитить страну от распада и сохранить демократические преобразования перестройки и постперестройки.

Они (мы) перевыполнили свою социально-политическую задачу с лихвой. Разработали и утвердили Конституцию с существенным перевесом властных полномочий президента и сверх того — широкими возможностями их внеконституционного расширения. И с недоразвитыми парламентом, судебной системой, федерализмом — и возможностями их дальнейшего ущемления.
Митинг в поддержку референдума и политики реформ Бориса Ельцина в Москве, 1993 год. Фото: Олег Булдаков / ТАСС
Дефект Конституции не в том, что она была написана без учета российского социокультурного контекста. Не в том, как в ней сформулированы основы конституционного строя, до которого мы будто бы не доросли. Не в приоритете прав и свобод человека перед государственными интересами. Не в провозглашении принципа народовластия, вроде бы исторически преждевременном. Не в прорывной главе о правах и свободах человека и гражданина. А в том, что реализация всех этих замечательных положений не гарантирована. Не гарантирована Конституцией. Не гарантирована реальным соотношением общественных сил, при котором она действует (точнее — бездействует).
Если прав В. Пастухов, то менять надо первые главы Конституции. Если верна критика Конституции с иных позиций, совершенствовать следует механизм сдержек
и противовесов, накидывать узду на российскую традицию концентрации власти
в едином центре и так далее.
Обо всем этом — чуть дальше. А пока немного об исторических превращениях, которые претерпел российский конституционализм. Ему триста лет. Два века — в идеях, замыслах, проектах. И еще больше века — в сменявших друг друга шести Конституциях (или даже семи, если считать за таковую реформу последней советской Конституции при Горбачеве). Схематически это движение — во всяком случае, до 1918 года, когда цивилизованный конституционализм потерпел историческое поражение, можно представить как поступательное, хотя со срывами и откатами. (Правда, и в эволюции номинального советского конституционализма на протяжении 70 лет можно усмотреть продвижение от «права власти, соединенного с правом войны», к более адекватным нормам.)

В Конституции 1993 года была воскрешена структура власти, во многом сходная с нарисованной в Основных законах 1906. Круг замкнулся. Только с той разницей, что тогда Конституция была пусть неуверенным, но шагом вперед, а теперь, перешагнув через советский провал, возвращала государственно-правовую систему в России на исходный рубеж ее первой Конституции. И была шагом назад — и по отношению к замаху демократической революции 1980-1990-х годов, и по европейскому календарю.
Конституционный текст и конституционный строй
В. Пастухов разграничивает строй и текст Конституции. Верно, что в России настоящий конституционный строй (на Западе он — порождение общей, а не только политической культуры, отмечает Пастухов) никогда не существовал. Что ж, на этом направлении, как и во многом другом, мы обречены на догоняющее развитие. (Как это ни прискорбно для записных патриотов и поклонников «особого пути»). Наша история, писал Василий Ключевский, идет по нашему календарю: в каждый век отстаем от мира на сутки. Догонит ли когда-нибудь Ахиллес черепаху, бог весть. Но он то ускоряет, то замедляет бег, а порою бросается назад и в сторону.

Догоняющее развитие предполагает приближение к строю современного западного общества. Но ускоренное к нему приближение минует некоторые стадии, пройденные на Западе и оставившие важные отложения в его современном культурном контексте. Это создает напряжение, которого Запад не знал.
Опыт Запада
«Аутентичный» конституционализм Запада В. Пастухов противопоставляет «производному» — в России. Во-первых, ко всеобщему избирательному праву Запад шел постепенно. Поэтому народовластие никогда не мыслилось там как власть массы, толпы. Десятки и сотни лет совершалось превращение совокупности жителей в гражданское общество.

Во-вторых, конституционализм изначально получил государственническую прививку. Параллельно развивалась современная бюрократия. Сама государственная власть нашла высшее воплощение в «организованной бюрократии», и это было цивилизационным достижением. Доктрина конституционализма дополнялась общественным контролем над бюрократией, а не ее заменой, скажем, народным самоуправлением.

В-третьих, сильная и эффективная государственная власть была проявлением общественного прогресса. Она пришла на смену феодальному абсолютизму. Абсолютистское государство, слабое и неэффективное, выполнило все же свою миссию — переработало грубую и невежественную архаичную государственность и сформировало зачатки институтов, которые стали неотъемлемой частью заместившего ее конституционного строя.

Так, да не совсем так. Во всяком случае, не везде и не столь гладок был путь.
Никто не доказал, что инверсия — переход ко всеобщему избирательному праву параллельно или даже до становления полноценных институтов гражданского общества (а не вслед за ним) — более конфликтный и болезненный путь.
К тому же выбросов охлократии было немало и в цензовом обществе. Взять хотя бы французские революции.

Абсолютистское государство далеко не всегда и не везде было слабым и неэффективным: оно нередко довольно эффективно, в том числе и в России при Петре I, решало собственные исторические задачи. Кроме того, в большинстве случаев оно передало современному государству в наследство не только зачатки конституционных институтов, но и не искорененные рецидивы варварства. (В таком искоренении В. Пастухов усматривает историческую роль абсолютизма.)
Празднование дня взятия Бастилии в Париже, 2015 год. Фото: Joel Saget / AFP
Отдельно — вопрос о «государственничестве» западного конституционализма. Рискну утверждать, что он является столь же контргосударственным хотя бы потому, что включает контроль общества над государственными структурами как альфу и омегу строя, что справедливо отмечает В. Пастухов. Но развитый механизм общественного контроля — независимые СМИ, НКО и т. д. — располагается вне государства, ограничивает возможности применения его рычагов принуждения. И не сводится современное государство к «организованной бюрократии». Бюрократия — нарост, часто паразитический, на государственных институтах, которые выстраиваются как система сдержек и противовесов при разделении ветвей власти.

В некоторых странах Запада в первой половине ХХ века происходили рецидивные вспышки самого оголтелого варварства. И прошли эти страны, по словам Августа фон Хайека, свою «дорогу к рабству» именно из-за дефицита «здравого презрения и нелюбви к власти». Закономерны поэтому антигосударственные, антибюрократические склонения в современных западных обществах. Общественно признанным становится лишь ограниченное, условное, основанное на контроле и информированности доверие к государству. Во второй половине ХХ века десакрализация государства стала, справедливо подчеркивает А. Оболонский, одним из главных социальных изобретений человечества.
Продвижение российского конституционализма
Уникальность и устойчивость «русской культурной матрицы», силу ее противостояния внешним влияниям, неспособность интегрировать универсальные конституционные ценности, что отмечали оппоненты В. Пастухова, не следует преувеличивать.

Важное отличие русского культурного контекста от западного В. Пастухов видит в том, что он «скорее демократичен, чем либерален», и доказательство тому усматривает в «настоящем культе народа». Отсюда — «точкой, вокруг которой вращалась русская конституционная мысль, всегда оставались права человека». Здесь необходимо внести некоторые уточнения.

Во-первых, русский культурный строй долгое время не был ни демократическим, не либеральным. Не стал он таким и поныне. Во-вторых, «культ народа» в русской общественной мысли (который трудно разглядеть ранее ХIХ века) занимает своеобразное место.
Действительная озабоченность интересами народа, равно как и предпочтение народной «правды» в противовес праву, восходящие к народнической и анархистской традиции, возникли в стороне от идеологии и практики конституционализма.
Концепция прав человека и в Россию, и на Запад пришла сравнительно поздно. Критика угнетенного и приниженного состояния крестьянства — большинства русского народа — возникла как реакция просвещенной части общества на социальную архаику средневекового крепостного права. В конституционном дискурсе эта проблематика занимала относительно скромное место. В официальной же доктрине «народность» в духе Уварова и Победоносцева была противопоставлена конституционализму и притязаниям интеллигентского меньшинства на участие в решении общественных дел. Между тем именно эти притязания, получившие институциональную реализацию в учреждениях времени Великих реформ Александра II, стояли у истоков русского конституционализма, его теории и практики.

В русском конституционализме и культурно-исторической традиции вообще присутствовали не только отторжение от Запада и некритическое восприятие приходивших оттуда веяний. В конце ХIХ — начале ХХ века на научной и общественной арене заявила о себе блестящая когорта русских правоведов. Обобщив опыт мировых преобразований, они выдвинули концепцию правового государства. Вовсе не отвергая роль государства как такового, они разрабатывали теорию, отвечавшую задачам модернизации русского общества и перехода к конституционному строю. Оригинальные конституционные проекты русских либералов были ориентированы на эволюционный путь развития, на совмещение сильной исполнительной власти и развитого народного представительства как важнейшего элемента социального контроля, на ограничение царской власти и произвола вороватой и дисфункциональной русской бюрократии. Важные элементы их проектов были в известной мере воспроизведены в Основных законах 1906 года.

Законы эти («Конституция Николая II») в истории русского конституционализма были шагом не менее значимым, чем отмена крепостного права. Они — при всей их ограниченности и зарезервированных за самодержавием прерогативах — отразили глубокие изменения, которые претерпел к началу ХХ века социокультурный строй российского общества под воздействием крестьянской, земской и иных реформ.
Надо было идти дальше, обратить новые установления в инструмент дальнейших преобразований. Но исторический компромисс, юридической основой которого
могла стать Конституция, как известно, не состоялся.
Мы, следуя логике детерминизма, думается, не сумели адекватно оценить трагический выбор неверного пути на развилке, к которой Россия подошла в начале ХХ века — едва ли не самой важной в ее новой истории. Императорский двор и правящая бюрократия оказались неспособными не только своевременно действовать, повести политическую игру на опережение событий, но даже осознать приближение катастрофы. Вместо того, чтобы ринуться в военную авантюру 1914 года, следовало сделать как минимум две вещи: ослабить социальное напряжение в деревне и разделить власть с дееспособным парламентом, который был бы в состоянии воспринимать и транслировать запросы общества. Общие рассуждения об извечных будто бы качествах российского традиционалистского «софта», препятствовавших продвижению по конституционному пути, нимало не помогают оценить упущенные возможности промелькнувшего было исторического момента.
Митинг на Воскресенской площади в Москве в первый день Февральской революции. Фотохроника ТАСС
Конституция в России не была преждевременной — она запоздала. Дождались революции, которая обесценила уступки, на которые, сцепив зубы, ковыляя и каждый раз прикидывая, как бы не отдать лишнего, пошли было царь и его правительство. И тогда в конституционном развитии России наступил провал в семь десятилетий.
Что же дальше?
Нужна ли нам новая Конституция? — В. Пастухов уточняет вопрос: нужен ли России новый конституционный текст? И дает на него ответ: «Судьбу нынешнего конституционного текста нужно решать по-разному в зависимости от политического контекста». С этим следует согласиться. Что действительно необходимо России, так это иной конституционный строй. Но его формирование (перекодировка традиции) — длительный и сложный процесс, продвижение которого лишь в небольшой степени зависит от замены текста. Можно допустить, что работа над новым текстом могла бы стать триггером возобновления конституционного процесса. Но вот послужит ли сейчас это занятие стержнем, вокруг которого «начала бы складываться кристаллическая решетка нового конституционного политического строя», — под большим вопросом.

На вопрос, желательно ли вынести работу над новым текстом на уровень существующих государственных законотворческих структур незамедлительно, следует дать категорически отрицательный ответ. Правда, будет ли это сделано в ближайшее время, от нас (то есть от участников данной дискуссии и вообще от демократически ориентированных и сознающих собственную ответственность экспертов), к сожалению, при нынешних условиях не зависит. Но на опасность того, что существующий режим решит вдруг заняться заменой или перекройкой действующей Конституции, надо смотреть открытыми глазами. Инициативы, которые как из рога изобилия сыплются из нашей «бесподобной палаты», не оставляют сомнений в том, что жертвой такой суеты могут стать как раз главные достижения конституционалистов 90-х годов.

Хотя структура и распределение полномочий органов государственной власти в существующей Конституции нуждаются в основательном пересмотре, приходится согласиться с тем, что ее правовой потенциал не исчерпан. То есть глубокая политическая реформа может быть проведена и при сохранении данного конституционного текста — хватило бы у ее сторонников сил.
Исследование конституционной истории России привело меня к непреложному заключению: в континууме власть (политическая система) — закон (Конституция) первичным и определяющим всегда была власть.
Исходя из разных соображений, под давлением или по произвольному выбору власть вводила или изменяла Конституцию. Но никогда ни одна Конституция не сдерживала власть, когда та действовала в нарушение конституционных норм. (В. Шейнис. Власть и закон. Политика и конституции России в ХХ-ХХI веках. М., «Мысль», 2014.) А чтобы переформатировать власть, переориентировать ее практическую деятельность, в чем я согласен с В. Пастуховым, надо заниматься не столько модернизацией политических институтов (тем более — на бумаге), сколько модернизацией политического сознания (и поведения!) общества, проращивания его гражданских структур. А это длительный, сложный и не приносящий видимых плодов процесс. Он существенно осложнен и затруднен реакционной политической контрреформой, которую проводит власть начиная с 2012 года, и затянувшимся амоком «крымнашизма», в который впало российское общество после 2014-го.

Постановка этой — главной — задачи, к решению которой мы даже не знаем, как подступиться, нисколько не умаляет целесообразность и полезность экспертной, академической работы над конституционным проектом. Надо лишь отдавать себе отчет в ее вспомогательной, резервной роли. И важно при этом не воображать, что она начинается с чистого листа. Стадия дискуссии на уровне общих понятий в основном уже пройдена. Призывы развернуть дискуссию вообще подобны толчению воды в ступе.

Мы поразительно небрежны и нерачительны по отношению к уже проделанной работе специалистов. В числе имеющихся наработок в первую очередь следует указать на исследовательский проект, осуществленный и представленный группой экспертов под руководством А. Н. Медушевского в 2011-2014 годах, проект новой Конституции России (18 глав, 201 статья), подготовленный творческим коллективом студентов под руководством М. А. Краснова и С. В. Василенко и заявленный в 2012 году, и проект группы петербургских «яблочников», опубликованный в 2010 году. В идеале их (а возможно, и некоторые другие проекты) следовало бы сопоставить, обсудить и попытаться выйти на синтетический текст (хотя бы с вариантами по спорным нормам) от имени широкого круга экспертов. Так работали Конституционная комиссия и Конституционное совещание в начале 90-х годов. Только теперь этим пришлось бы заняться на инициативной основе и на общественных началах.
Мне грезится, что когда-нибудь примерно такую работу завершат структуры демократически избранного Учредительного собрания. Но вот уж этим следует заняться незамедлительно нам.
И приходится положиться в том на энтузиазм общественников, сознающих, что работать приходится в заведомо неправовой политической ситуации. И отдающих отчет в том, что силы, стремящиеся привести Россию к конституционному строю, унизительно слабы — слабее, чем на старте нашего последнего конституционного перехода на рубеже 80-90-х годов. Но — глаза боятся, а руки делают.

Виктор Шейнис. Фото: Сергей Карпов / ТАСС
Made on
Tilda