Автор поста
Badge blog-user
Блог
Blog author
Михаил Дмитриев

Юридические механизмы давления президента на парламент

27 Мая 2015, 11:13

Юридические механизмы давления президента на парламент

Статистика Постов 3
Перейти в профиль
О том, что президент может давить (или давит) на законодательную ветвь власти, продвигая свои инициативы, говорят много. Но лично мне ни разу не доводилось слышать или читать о конкретных механизмах такого давления. Вернее, доводилось, но проверить, существуют и работают ли они, невозможно: это предмет веры. Многие механизмы, к тому же, слишком сложны, чтобы ограничиваться только ими. Но и к мнению тех, кто считает, что у главы государства, наоборот, нет возможности для полноценного влияния на парламент (который в силу этого делает что хочет), я относился скептически: слишком явно это противоречило опыту.

Не стоит забывать, что с 2008 по 2012 года президентом был другой человек, при этом его законодательные инициативы, скажем так, встречали не меньшую поддержку, чем инициативы нынешнего. Значит, скорее всего, разгадка не в личности, а в полномочиях. С этими словами я полез в Конституцию России, выписал оттуда права и обязанности президента, коих насчиталось 73, и стал разбираться. Выяснил много всего интересного. Кое для чего пришлось вылезать за пределы Основного закона, но это того стоило.

Скажу сразу: федеральные законы принимаются по довольно сложной процедуре, и если она пройдена, то закон вступает в силу, даже если глава государства с ним не согласен, это правда. Но из этой правды вовсе не следует, что у него нет или мало возможностей для диктования своей политики.

Во-первых, президент — непосредственный участник законодательного процесса. Имеет право вносить законопроекты. Имеет право ветировать федеральные законы. В случае преодоления права вето — может обратиться в конституционный суд с запросом о проверке его конституционности. Не стоит забывать про президентское полномочие издавать указы. Единственное требование к ним — не противоречить конституции и федеральным законам. Если закона по этому вопросу нет вообще, условие соблюдается.

Впрочем, справедливости ради, стоит заметить, что законопроект может быть не принят госдумой или, впоследствии, не одобрен совфедом. Право вето не абсолютно (не распространяется на федеральные законы, по которым вето уже преодолено, а также на федеральные конституционные законы). Единственный способ заставить конституционный суд принять нужное решение — убедить судей на судебном заседании. А указы президента преодолеваются принятием законов по тем же вопросам.

Кажется, всё прекрасно. Система сдержек и противовесов в полном расцвете. На самом деле, если говорить только об указах, можно вспомнить Бориса Ельцина, который иногда отменял ими федеральные законы. Можно вспомнить Владимира Путина, который (только на моей памяти) издал указ, согласно которому на чиновников присоединённого Крыма не распространяется ряд требований федерального закона. В правовом государстве издание таких документов лишено смысла, так как ни один чиновник не вправе подчиняться им. Однако...

Во-вторых, президент — это практически царь и бог для исполнительной ветви власти. Президент единолично принимает решение о назначении председателя правительства. Единолично принимает решение о назначении конкретных людей на должности федеральных министров и заместителей председателя правительства. Единолично принимает решение об отставке правительства.

В конституции про первые два полномочия написано немного по-другому. Президент назначает председателя правительства — «с согласия Государственной Думы». Но если она трижды отклоняет предложенные кандидатуры, происходит следующее: президент назначает председателя правительства, распускает госдуму и назначает дату новых выборов. Самое интересное, что, как сказал конституционный суд, во всех трёх случаях кандидатура может быть одной и той же. То есть можно три раза предложить одного и того же человека, несогласную палату парламента распустить и всё равно назначить этого человека.

Решение о назначении федеральных министров принимается президентом, опять же, «по предложению Председателя Правительства Российской Федерации». Но ограничением полномочий главы государства это было бы при условии, что количество возможных отклонений было ограничено. (Например, можно было бы использовать такую процедуру: если президент трижды отклонил предложения премьер-министра, то следующие три адресуются уже госдуме или совфеду, если и там не получилось договориться, то опять президенту, и так — пока не будет принято окончательное решение.) В нынешнем же виде, скорее всего, они просто садятся вместе и обсуждают каждого кандидата отдельно. Так быстрее и проще.

А какие инструменты воздействия на правительство имеет парламент? Их три. Прежде всего, это, конечно, федеральный конституционный закон о правительстве (напомню, у президента при его принятии или изменении нет права вето), где, чисто теоретически, можно написать всё что угодно. Второй инструмент — определение содержания деятельности правительства, а именно: принятие других федеральных законов (с той оговоркой, что в этом этапе принимает участие также и президент, как полноправный участник законодательного процесса). Третий — выражение недоверия.

Говоря коротко, выражение недоверия правительству — это просьба госдумы к президенту рассудить два конфликтующих органа. Сделать он может это единственным способом: отправить в отставку правительство или распустить госдуму. Правда, если недоверие будет выражено в первый год полномочий думы, то единственный возможный сценарий поведения президента — отставка правительства. Но после отставки процедура назначения повторяется. И, строго говоря, ничто и никто не мешает создать новое правительство, идентичное предыдущему.

Что может сделать президент, если правительство не исполняет его указ? или федеральный закон? или исполняет, но неправильно? Распустить.
Что может сделать президент, если правительство не исполняет его указ, противоречащий федеральному закону? Распустить.
Что может сделать госдума, если правительство нарушает федеральный закон? Выразить ему недоверие (и попасть под риск роспуска).
Что может сделать госдума, если президент издал указ, противоречащий федеральному закону? Ничего.

Впрочем, сделаю ещё одну оговорку. Теоретически можно внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде Российской Федерации», чтобы у парламентария (или палаты парламента) появилось право обращаться в указанный суд с оспариванием нормативных указов президента. Однако принципиально это ничего не изменит: меры непосредственного воздействия на правительство у президента есть, а у нижней палаты парламента — нет.

Пришло время поговорить о верхней палате..

В-третьих, президент имеет очень большое формальное влияние на совет федерации (напомню, одна из его основных функций — одобрение или неодобрение законов, принятых госдумой).

Формально эта палата парламента состоит из 170 представителей субъектов РФ (по 2 от каждого: от законодательной и исполнительной власти) и, с недавних пор, из представителей президента (не более 10 % от числа остальных членов, то есть не больше 17 человек). Представитель субъекта от законодательной власти выбирается законодательным органом соответствующего субъекта РФ и нас волнует мало, а вот представитель исполнительной — назначается губернатором на следующий день после победы (из числа трёх заранее, до его избрания, раскрытых кандидатур). Почему это важно? По одной простой причине: президент в любой (!) момент может любого губернатора досрочно лишить полномочий в связи с «ненадлежащим исполнением своих обязанностей».

Безусловно, уволенный может обжаловать это решение. Рассматривать его будет верховный суд (на который президент фактически никак не может давить). Но надо понимать: формулировка основания увольнения настолько размыта, что, возможно (достоверной информации у меня нет), под неё на самом деле подходит любой губернатор. В каждом регионе много проблем, денег на их решение, как правило, не хватает. Ну и так далее.

В силу сказанного президент может, неявно намекая на указанное выше полномочие, настойчиво порекомендовать кандидату в губернаторы назначить (в случае его избрания) представителем в совфед какого-то конкретного человека, что называется «своего». И если эта работа будет проведена со всеми губернаторами, то 85 из 170 мест (то есть половина) в этой палате парламент можно считать условно контролируемыми президентом. Если бы система оставалась именно такой, то это гарантированно уберегало президента от импичмента (решение об отрешении президента от должности принимается 2/3 совета федерации) и, в большой степени, от одобрения неугодных президенту законов (впрочем, с этим сложнее; есть способы обойти этот механизм). А теперь... Прибавьте хотя бы одного представителя президента в эту палату парламента. Получится 86 против 85. Это 50,29 %, то есть больше половины.

Фактически я описал нормативную основу ещё одного способа давления на парламент: мол, если в законе будет такое-то положение, то мы его не одобрим, или если вы не примете такой-то закон, то мы не одобрим этакий-то. Но надо понимать, что у этого способа есть некоторые ограничения, причём довольно существенные. Он не работает, когда речь идёт о законах, которые поддерживает, условно говоря, вся госдума. Потому что решение о неодобрении может быть преодолено, если при повторном рассмотрении за него проголосовали не менее 2/3 госдумы (это 300 человек). А право вето может быть преодолено числом голосов от 414 до 425 (в зависимости от численности совфеда). То есть «нижняя палата» парламента может пройти всю процедуру в одиночку, ни с кем не совещаясь, но это можно сделать только коалиционным путём.

Оказалось, я был неправ. Если президент воспользовался правом вето, то повторно проголосовать за него должна каждая из палат числом не менее 2/3. И здесь мы опять имеем ту же картину, что и при импичменте. (Такой порядок вытекает из решения конституционного суда, о котором я, к своему стыду, не знал, когда писал эту статью.)

В любом случае, не стоит забывать, что исполнение законов — прерогатива исполнительной власти. Поэтому главный рычаг президента — «во-вторых».

Если кто-то знает другие содержащиеся в законах механизмы давления президента на парламент или заметил какие-то фактические ошибки при описании вышеизложенных способов, буду рад, если вы поделитесь своим знанием.

Спасибо.
util